中国金融
主办单位:中国人民银行
国际刊号:0578-1485
国内刊号:11-1267/F
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中国金融改革构想

所有国家金融改革的核心问题都是如何正确处理效率与稳定的关系问题,一个国家可以从自己的国情和经济发展阶段的特定情况出发设计一定时期的金融改革计划,当系统性金融风险突出时以安全和稳定为目标进行改革设计;如果金融风险不大而效率低下的问题突出则以提升金融资源配置效率为重点设计金融改革路线图。

  我认为,从中国当下的情况说,虽然存在地方政府债务风险、影子银行风险及房地产泡沫风险,但其风险程度均在可控范围内,中国金融体系目前存在的主要问题是金融资源总量大但配置效率与运行效率太低,因此,可以将提升金融资源配置效率作为金融改革方案设计的基本着眼点。
  1.金融改革推进的组织准备
  提升金融资源配置效率的基础工作是对现有“一行三会”的金融监管分工协调机制作进一步改良,改良的目的是为了推进金融自由化和混业经营,并在实施金融自由化和混业经营中,明晰监管权力边界,落实监管责任。中国目前影子银行和理财产品泛滥已引起广泛关注,其实,它们的出现在相当程度上反映了商业银行和非银行金融机构在信贷指标管理模式下不得已的业务拓展活动,因为贷款指标卡得紧,许多商业银行不得将表内业务转移到表外,因此利率、理财产品市场才得以大行其道。所以,中国的影子银行问题同2008年全球金融危机爆发前的影子银行问题存在着一个显著差别就是:美国的影子银行是在金融自由化背景下、衍生工具市场在各类投行及对冲基金的推动下,做虚拟运动、高速空转;中国目前的影子银行则是银行与非银行金融机构通过产品设计相配合将货币从银行系统内转向银行系统外,最终又加价流向实体经济部门。这种现象看似不正常,其存在的合理性却很容易理解。一旦当局开始推行金融自由化和混业经营,原有对影子银行问题的顾虑就会烟消云散。那么旨在提升金融资源配置效率的金融自由化和混业经营怎样着手推进呢?前提就是在现有“一行三会”构架的基础之上还应设计一个以金融改革顶层设计为工作内容的工作班子。这个工作班子可以由国务院主管金融的领导亲自牵头汇集各机构代表及专家学者,对金融改革方案进行统筹设计,有序推进。
  2.货币政策改进方向
  中国的货币政策近几年与美欧日等重要经济体的宽松调节具有明显的方向性差异。美欧日强调宽松刺激经济,中国的货币政策则以稳健之名实施轻微紧缩,这当然与中国实体经济容易过热这一基本国情有关。但是,仔细研究中国的货币政策,它有三个方面需进行改善:一是提高透明度;二是增强预调节能力;三是要减少央行分支机构的行政化执行方式。首先是货币政策透明度问题。“稳健货币政策”,这是中国的独特发明,在稳健的名义下,货币政策有些年份宽松有余,有些年份又紧缩过头,这使得市场参与者常常不知所从。其次是预调节能力即货币政策对宏观变化的敏感度有些欠缺。例如,2008年,全球金融危机的征象已十分明显时,我国的货币政策调节方向是严厉紧缩型的,2008年底,中央4万亿元刺激计划出台后,货币政策在2009年夏秋季理应采取轻点刹车的措施,我们却仍然对商业银行体系的疯狂放贷采取放任自流的态度。按照发达国家经验,货币政策主要任务是短期微调,政策出台依据一般都是看连续三个季度的经济金融状况,中国的货币政策出手时间却常常显得有些迟钝。最后是货币政策执行方式方面的问题。中国央行的分支机构现在是按照总行设计的“差额存款准备金率动态控制公式”去控制当地注册存款货币银行的贷款增长规模并完全用行政命令的方式去落实货币政策,但这个动态控制公式在设计时就缺少机构存款增长因子,缺少对当地实行经济贷款需求的考虑因素,央行分支机构是机械地按公式分配货款指标并“严格执法”,搞得许多中小银行类机构怨声载道,地方经济发展也因此受到牵累。所以,为充分利用金融资源和提升金融实体经济服务能力,这种落后的货币政策执行方式必须改进,而改进的着眼点则是以实际行动落实金融为实体经济融资需求服务的原则。
  3.监管:以提高金融效率为着眼点强调有效性和灵活性
  中国一行三会的金融监管历来存在一个现象,即监管过度和监管不足同时并存。所谓监管过度,就是监管当局利用手中的权力对监管对象的正常业务活动进行过多的干预,有些地方监管机构甚至还插手金融机构的人事任命;而监管不足则是面对一些金融乱象,监管机构不能及时作出反应,采取必要的监管措施。这两方面的问题在保险市场和证券市场尤为突出。中国保险公司的资金运用效率极为低下,原因就是保监会监管过度,保险机构的资金运用渠道太窄,资金运用限制过多,致使保险公司将大部分保费收入以协议存款的方式高息存入银行系统,实际上是金融资源的低效运用。而证券市场则是老鼠仓盛行、上市公司圈钱、权贵资本攫取IPO资源、私募基金联手操纵股价等类乱象始终禁而不止,这些都是监管不力的典型表现。一个国家的证券市场本应成为市场化配置金融资源的最佳场所,但中国证券市场则盛行投机行为,2400多支股票中本来有很多有长期投资价值,然而股民很少有人着眼于长期投资,股民的短期投机习惯的养成完全是监管不力背景下证券市场大环境造成的。除监管过度和监管不力两种倾向外,中国金融监管当局另一个需要注意的问题是要提升监管灵活性。灵活性的重要表现之一,就是要改变监管“一刀切”现状,针对不同时期的不同情况对金融机构实施差别监管政策。例如,大中小银行,我们完全可以在现有的贷款规模管理中实施不同的管理标准。在小微企业资金严重困难的现阶段,国家对小微企业的扶持政策也可以以灵活的监管政策得到体现。另外以“三农”为基本服务对象的金融机构只要其主营业务比重足够高,甚至可以取消规模控制。我们的监管政策之所以缺少灵活性,我认为不是监管当局水平低,主要原因是监管官员懒惰。所以,可以考虑围绕监管效果设计出一套监管评价体系和监管人员的激励配套措施,以利于提高监管的灵活性。中国的金融监管也要进行市场化改革,改革的一项重要内容是在正式实施利率市场化之前先建立存款保险机构,使之不仅成为最终支付人角色而且赋予其对被保对象的日常检查监督职能,这样就可以将危机救助负担在相当程度从国家即纳税人身上转移。   4.如何充分利用市场机制配置资源
  中国是金融资源充裕的世界第二大经济体,多年来,金融资源配置效率之所以仍嫌低下,主要原因是市场机制利用不够充分。从一般规律说,提高金融资源配置效率的根本途径是应当尽量发挥市场机制在优化资源配置方面的积极作用,具体说就是:市场能办好的事,政府就尽量不要包办;地方政府能办好的事,中央政府也不必越俎代庖。
  自1997年亚洲金融危机以来,在中国金融资源支配权控制权上,中国出现的规律性现象就是中央政府大幅上收金融资源支配权控制权,地方政府普遍出现金融饥渴症。而地方政府金融饥渴的深层背景是1994年分税制改革时,中央政府把税基厚、税源广、易征收的税种都划归中央,地方政府只留下一些“鸡肋”式税种,造成各地方事权与财权严重不对称,要干的事多,手中的钱又太少,逼得地方政府不得不靠卖地去应付日常花费和经济建设支出。多年来,中央财政收入增长较快的年份年增率甚至超过30%,而地方政府靠借钱应付公务员开支的则不在少数。2009年全国8000多家地方政府平台公司疯狂借贷,突击融资搞建设,其实都是在这样的金融财税背景下发生的正常经济现象。我们常说中国经济不平衡、不协调、不可持续,实际上,这不仅仅指依赖出口、投资,忽视消费的发展模式,而且也包含了中央政府与地方政府以及政府与企业社会在国民收入分配方面的严重失衡。这么多年累积的矛盾,现在正好到了应当妥善解决的时候。从金融角度说,解决的办法就是去行政化、给地方政府多一些金融资源控制权。眼下可做的事就是(1)选择一些经济发展快、金融资源丰裕(新增存款多)、财政状况健康的地方政府进行地方债券市场建设和设计,中央政府只负责监督考评,而将发行何种债券、发多少的权力交给地方政府,只要还债来源有保证,中央政府可以乐观其成,不必过多干预。(2)将一些金融机构的审批权下放给省政府,这样就可以大大降低金融行业的进入门槛。(3)允许地方开办区域性柜台交易市场,给实体经济中经营业绩优良、成长前景好的企业以发行股票的便利,用以解决中国证监会权力过大、等候主板上市企业排除拥堵的状况。(4)强调金融风险自担原则,将地方金融危险、金融生态状况同地方官员的乌纱帽挂钩,将地方官员的政绩与地方民意挂钩。
  5.先内后外的金融发展逻辑
  在全球18个重要经济体中,中国坐拥3.44万亿美元外汇储备和世界上数一数二的家庭储蓄率,金融资源总量和增量都令世界各国艳羡不已。我们现在的首要任务就是在警惕系统性金融风险的前提下以提高金融资源配置效率为金融改革的核心目标,而检验金融效率是否提升的标准则是看经济发展方式转变能否如期实现,也就是说,实体经济的健康状况成长质量和速度是衡量金融服务业实效的最终尺度。
  金融要为实体经济服务是中央在总结2008年全球金融危机教训时得出的一个重要结论。实际上,中国的金融业多年来并未出现类似美国的金融业内虚拟经济空转现象,但中国需要提出注意的问题大体有三个:一是金融不能为泡沫经济服务;二是金融资源配置不能在强化产能过剩方面成为助推力量;三是金融体系内业务发展传统有余、创新不足的现象亟须改观。前两个问题无需解释,第三个问题应该作一些简单说明。美国次贷危机可以从衍生品市场畸形发展上找到大部分原因,但我们应当看到,上个世纪七十年代初发端于美国的金融创新也的确为美国实体经济发展解决了大量的内源融资问题。以房贷为例,仅房利美和房地美两大公司将商业银行房贷购买过来然后证券化再卖出去,就为商业银行系统解决了至关重要的可贷资金来源问题。中国的商业银行体系也有天量房地产贷款以及其他种类中长期贷款,但是,由于我们的各项监管规定过于陈旧,限制了金融机构将这些中长期信贷资产进行证券化的积极性,这实际上也是一种金融资源运行低效的表现。所以,我们可以在这方面适度放松监管控制,通过证券化手段改善商业银行的资产负债表,将天量的可贷资本能力重新释放出来。这对国民经济的发展有重大益处。在发展衍生品市场时,只要我们强调杠杆率限制、强调金融机构流动性比率控制,就不会因为这类创新活动的发展加大系统性金融风险。放眼全球,中国银行体系目前已成为全球最健康、最稳健、盈利能力最强的银行体系,现在要做的就是如何通过金融改革进一步释放银行体系及整个金融体系的发展潜能,让它们更好地为实体经济服务。
  从提升中国经济的持续发展能力说,中国金融资源的最优配置方向应当以创新支柱型产业、环保产业、“三农”和民生领域为主,在满足国内经济金融健康稳定发展条件基础之上,通过人民币国际化道路让中国逐渐成为国际金融市场上的最大玩家之一。
  人民币国际化道路应分为三个发展阶段:一是支付清算货币阶段;二是投资货币阶段;三是储备货币阶段。目前中国央行已同19个国家签署了货币互换协议,这是人民币迈向国际化首先发挥支付清算功能的第一步。随着中国经济和对外贸易的拓展,今后会有越来越多的国家同中国央行签署同类协议。人民币要成为投资货币还要具备两个前提,一是资本项目完全放开;二是中国资本市场在法治基础上的发展壮大。从目前情况看这两项条件还不具备,因此,人民币成为投资货币还有待时日。但从现在开始,货币当局就应当设计资本项目开放时间表,分步实施,有序推进。人民币要成为国际储备货币之一,路程可能更长,但中国在经济总量上超过美国的目标可能10年内就能实现,成为了世界经济的老大,就为人民币成为储备货币之一奠定了坚实的基础。从当前情况说,中国面临的紧迫议题是如何抑制外汇储备的过快增长及如何善用现有的巨额外汇储备使中国成为成功的对外投资大国的问题。从近几年的实践看,中国的外汇储备在对外投资中看重弥补中国资源短板项目的股权投资而将追求短期资本收益目标放在次要位置,这种投资策略是对的,可继续坚持。
  我们相信,通过合理的金融改革设计,不断提高配置效率,中国金融业一定能成为推进实现中华民族复兴伟大目标的重要力量。

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